年度報告 | 中國環聯: 2017年度生活垃圾分（fèn）類發展報告之垃圾（jī）分類定量收費模式探索

為推動我國（guó）垃圾分類實施，國家陸續出台了不少（shǎo）相關政策。早在1995年發布、2016年修訂的《中華人（rén）民共和國固體廢棄物汙染環境防治法》中，第37條就已經規定：“城市生活垃圾應當逐步做到（dào）分類收集、貯存、運（yùn）輸及處置”；

2000年發布的《中（zhōng）國21世紀人口、環境與發展白皮書》中，第19章“固體廢棄物的無害化管理”規定：“沿海（hǎi）開放城市和旅遊風景城市近期內做到（dào）生（shēng）活垃圾的分類收集和（hé）無害化處理，其它城市逐漸實行”；

2011年（nián）“十二五”期間的《關於進一（yī）步加強城市生活垃圾處理工作的（de）意見》要求切實控製城市生活垃（lā）圾產生，全麵提高城市生活垃圾（jī）處理能力和水平，強化監督（dū）管理，加大政策支持力度。按照“誰生產、誰（shuí）付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費製度。

隨著時間推移，在“十（shí）二五”收官，“十三五”開始之際，國（guó）家出台了越來越多的垃（lā）圾分類相關政策，進一步推動生活垃圾分類製度實施。

2015年4月，《中共中央國務（wù）院關於加快推進生（shēng）態文明（míng）建設的意見》發布，《意見》要求提高全社會資源產出（chū）率（lǜ），構建覆蓋全社會的資源循（xún）環利用體係。完善再生資源回收體係，實行垃圾分類回收，推進產業循環（huán）式組合，促進生產和生活係統的循（xún）環鏈接。

2015年9月，《生態文明體製改革總體方案》發（fā）布，《方案》從製度體係構建角度出發，提出要建立和實行資源產出率統計體係、生產者責任延伸製度、垃圾強製分類（lèi）製度（dù）、資源再生產品和原（yuán）料推廣（guǎng）使用製度等（děng）製度，從而（ér）完善資源循環利用製度。

2016年初，國家及各省（shěng）市國民經濟和社會發展（zhǎn）“十三五”規劃綱要陸續發布，均針對國家生態文明建設意見中提（tí）到的構建資源循（xún）環（huán）利用體係要求，在“十三五”的工作中進行了相應部署，“健全再生資源回收利用網絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜（xián）接（jiē）”是工作方向（xiàng）。

2016年5月6日，六部委聯合發布《關於（yú）推進再生資源回收行業轉（zhuǎn）型升級的意見》，探索兩網協（xié）同發展新機製，提（tí）出了樹立行業發展的新理（lǐ）念、推廣“互聯網+回收”的新（xīn）模式、探索（suǒ）兩網協同發展的新機製、探索提高組織化的新（xīn）途徑（jìng）、探（tàn）索逆向物流建設的新（xīn）方式和鼓勵應用分揀加工新技術六方麵的任務要求。

2016年12月21日，國家主（zhǔ）席習近平在中央財經領導小組第十四次會議中強調，要加快建立分（fèn）類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理係統；形成以法治為基礎、政府推（tuī）動、全民參與、城鄉統籌、因地製宜的垃圾分類製度；普遍推行垃圾分類製度，努力提高垃圾分類製（zhì）度覆蓋範圍。

2016年12月22日（rì），《住房城鄉建設部關於推廣金（jīn）華市農村（cūn）生活垃圾分類和資源化（huà）利（lì）用經驗的通知》發（fā）布，《通知》要求，各省（區、市（shì））住（zhù）房（fáng）城鄉建設或農村生活（huó）垃圾治理業務主管部門要認真學習借鑒金華經驗，在本地區選擇3個以上代表（biǎo）性縣（市、區）開展農村生活（huó）垃圾分類和資源化（huà）利用示範，並組織編製實施方案，於2017年4月底前上報（bào）實施方案。

2016年12月31日，國家發改委和住建部發布《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》對生活垃圾分（fèn）類提出了進一步的要求，主要目標為：到（dào）2020 年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得到有效分類；“生活（huó）垃圾回收利用率達到35%以上，城市基本（běn）建立餐廚（chú）垃圾回收和再生利用體係。”

2017年3月18日，為切實推動生活垃圾分類，提高（gāo）新型（xíng）城鎮化質量和生態文明建設水平，國家發展（zhǎn）改革委、住建部頒布《生活垃圾分類製度實施方案》，要（yào）求在中國46個城（chéng）市（shì）先行實施生活垃圾強製分類，並提出了“到2020年（nián）底，基（jī）本建立垃圾（jī）分類相關法（fǎ）律法規和標準體（tǐ）係，形成可複製、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強製（zhì）分類的城市，生活垃圾回收利用率（lǜ）達到35%以上。”的（de）主要（yào）目標

同時相關部門正在（zài）製（zhì）定46個重點城市的生活（huó）垃圾（jī）強製分類（lèi）指導意見，並（bìng）將於今年發布。這46個城（chéng）市為：一是直（zhí）轄市、省會城市（shì）和計劃單（dān）列市；二是住房（fáng）城鄉（xiāng）建設部等部門確定的（de）第一批生活垃圾分類（lèi）示範城市，包括：河北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省宜春（chūn）市、山東省泰安市、湖北省宜昌市、四川省廣元市、四川省德陽市、西（xī）藏自（zì）治區日喀則市、陝西省鹹陽市；三是鼓勵各省（區）結（jié）合實際，選擇本地區具備條件的城市實施生活垃圾（jī）強製分類，國家生態文明試驗區、各地新城（chéng）新區應率先實施生活垃圾強製分類。

2017年4月21日，發（fā）改委等十四部委聯合發布了《循環發（fā）展引領行動》，，實現生活垃圾（jī）分類和再（zài）生資（zī）源回（huí）收有效銜接提出了具體（tǐ）的工作（zuò）計劃，如加強城市低值廢棄物資（zī）源化利用，創新服務機製和模式；健全法規體係，研究出台強製回收的產品和包裝物名錄及管理辦法、建築垃圾回收與資源化利用管理辦法；理順價格稅費（fèi）政策，探索垃（lā）圾計量收費等（děng）。

2017年5月，國家發展（zhǎn）改革委辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳發布（bù）《關於征（zhēng）求<2017年推進生活垃（lā）圾分類製度工（gōng）作要點（征求意見稿）>意見的函》，擬定了15項工作要點，包括（kuò）督促46個城市於2017年底製（zhì）定出台生活垃圾強製（zhì）分類辦法，研究製定生活垃圾強製分類工作年度考核辦法，建（jiàn）立信息（xī）報（bào）送和信息交流機製，督促指導黨政軍（jun1）機關、學（xué）校、醫院率先推進生活垃圾分類，加強家庭源有害垃圾管理（lǐ），完善再生資源回收網絡布局布點，啟動生活垃圾強製分類立法調研等。

2017年6月12日，國管局、住建部等五部委發布《關於推進黨政機關等公共機構生活垃圾分類（lèi）工作的通知》，提出2017年底前，中央和國家機（jī）關及省（區、市）直機關率先實現生活垃圾強製分類；2020年底前，生活垃圾分類示範城（chéng）市的城區（qū）範圍內公共機（jī）構實現生活（huó）垃圾（jī）強製分類；其他公共機構要因地製宜做好生活垃圾分類工作。

2017年10月29日，發改委發布《關於推進資源循環利用基地建設的指導意（yì）見》，提出到2020年（nián），在全國範（fàn）圍內布局建設50個左右資源循環利用基地，基地服務區（qū）域的廢棄物資源化利用率提高30%以上，探索（suǒ）形成一批與城（chéng）市綠色發展相適應的廢棄（qì）物（wù）處理模式，切實為城市綠色循環發展提供保障。

表1 生活垃圾分類相關國家政策

我國從90年代開始實行垃圾處理收費，1991年（nián）開始提出要對垃圾處置實行服務收費，1993年規定生（shēng）活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年國家發展計劃委（wěi）員會、財政部、建設部、國家環（huán）保（bǎo）總局等四部委聯合下發了《關（guān）於實行城市生活垃圾處理收費製度，促進（jìn）垃圾處理產業化的通（tōng）知》，明確指出要實行（háng）城市生活垃圾收費、促進垃圾產業化發展。

自此，我國（guó）各城市相繼開始收取垃圾處理費，據不完全統計（jì），我國660個建製市中，有近50%的城市在一定（dìng）程度上（shàng）實行了城市生活（huó）垃圾處理收費製度。各省、直轄市根據自身的具體情況和實際需要，陸續頒布了一些與（yǔ）垃圾收費相關的地方性法規，進行了很多探索。如（rú）《海（hǎi）南省城鎮生活垃圾處理費征收使用管理辦法》、《上海市單位生活垃圾處理費征收管理暫行辦法》、《廣東省（shěng）城市生活垃圾處理（lǐ）收（shōu）費管理辦法》等。但我國目前還沒有一部統一規定（dìng）垃圾處理收費的法律法規，收費製度仍處於起（qǐ）步階段,還存在種種不完善（shàn）之處。

生活（huó）垃圾收費標準主要分為定（dìng）額收費和定量收費兩種。

定額收（shōu）費：以住戶（或個人）為收費單（dān）位，按統一的費率每年或每月征收垃圾處理費用，是最（zuì）簡（jiǎn）便最普遍的一種（zhǒng）垃圾收費方式。定量收費（fèi）是指以每（měi）戶（每人）產生垃圾數量的多少征收垃圾處理費用，依據處理單位（重量、體積或兩者兼顧）生活垃圾（jī）所需的費用作為收費標（biāo）準的收費方法。

目前，我國生活垃圾處理的收費方式主要采取定額收費，以戶為征收單位，按固定統一的費率（lǜ）每年或每月收取垃（lā）圾處理（lǐ）費用。據（jù）相關統計分析，我國開始征收或已經實行了生活垃圾處（chù）理收費（fèi）政（zhèng）策的城市中，99%采用的是定額（é）收費製度。如北京市生活垃圾（jī）定額收費標準為本市居民每戶每月（yuè） 3 元，持暫住證的外（wài）地來京人員,每人每月（yuè） 2 元；江蘇（sū）省生活垃圾定額收（shōu）費標準為居民家（jiā）庭（tíng）每戶每月 4~6元，行政機（jī）關及一般企事業單位每人每月 2~4 元，農貿市場、食品加工、超市每噸20~30 元；遼寧（níng）省以各個城市規定的定額收（shōu）費為特色,丹東市較早每（měi）戶每月2元，撫順市每（měi）戶每（měi）月（yuè）4元（yuán），鐵嶺市每戶每月3元。

定額收費模式雖然被大部分城（chéng）市采用，但在推廣過程（chéng）中暴露出了一係列問題：

1）這種方式雖（suī）然提供（gòng）了一定的資金保障，但（dàn）由於居民的垃圾排放量與（yǔ）其經濟利（lì）益沒（méi）有直接的關係，缺乏足夠的（de）經濟激勵進行垃（lā）圾減排，從而無法提高家庭垃圾減量化和回收利用的積極性。

2）從源頭方麵，定額收費模式難以激勵廠商生產廢棄後處理回收成本更低的產品。

3）我國東、中、西各區域（yù）城市（shì）經（jīng）濟和居民消費水平懸（xuán）殊，但對於生活垃圾收（shōu）費標準（zhǔn）並未根據城市自身的條（tiáo）件設計，收費機製很不科學。

垃圾定量收費：根據每個居民或每戶家庭實際產生的垃圾（jī）量來收取。根據對垃圾（jī）產生量的計量方式的（de）不同，又可將其分為按袋收費、按桶收費和按重收費等。垃圾按量收（shōu）費在發達國家中運用較多，在中國較少。

目前有上海對市內單位生活垃圾處理收費采用計量收費製，以桶為計量單位，每桶（tǒng）容量240升；各單位每年（nián）核定一次生活（huó）垃圾處理量基（jī）數，一般生活垃（lā）圾基數內（nèi）每桶40元，基數外加價收費，為80元/桶；餐廚垃圾基數內60元/桶，基數外120元/桶；高級場所生（shēng）活垃圾基數內（nèi）80元/桶，基數外160元/桶。

國內目（mù）前有部分城市如深圳、烏魯木齊、惠州、中山等采用按（àn）用水量收費，根據居民的用水（shuǐ）量乘以“水消費係數”確定垃圾（jī）處理費，水消費係數可以（yǐ）通過調查研究與統計分析，根據不同地（dì）區的（de）經（jīng）濟發展水（shuǐ）平和垃圾（jī）處（chù）理（lǐ）成本，確（què）定不同（tóng）垃圾產生源（即（jí）不同水消費群體）的垃圾（jī）排放量與其水（shuǐ）消費量（liàng）之間的折算（suàn）係數。如中（zhōng）山市采取居民用水消費係數3.49千克/噸水，按167元/噸的垃圾處理成本（běn）計，垃圾處（chù）理費繳費標準（zhǔn）為0.31元/噸水，並依次測算商業0.47元/噸水，工業（yè）0.4元/噸水，機關團體0.17元/噸水，印（yìn）染業0.08元/噸水等（děng）。

這種定量收費的方式取得了較好的收繳效果：2006年中山市垃圾處理費實際收繳率達（dá）97%，而收費成本僅1%，解決了垃圾收費過程中的“收繳率低”和“收費成（chéng）本高（gāo）”的問題。但是這種將垃圾費（fèi）攤入水費的方式，表麵上雖然體（tǐ）現了按量收（shōu）費的原則，但由於居民的用（yòng）水量和垃圾排放量相關性較低，導致其垃圾（jī）排（pái）放數量與支付（fù）的垃圾收運費用關係不（bú）大，沒有體現垃圾排放者按量付費的（de）原則，無法實現對垃圾（jī）減量的激勵，也存在收費機製改（gǎi）革的（de）空間和必（bì）要（yào）性。

目前，國際通行的垃圾處理費用收取（qǔ）方式可歸納為稅收方（fāng）式（shì）、直接收費（fèi）、附征於公用事業收費係統及購買垃圾袋或標簽等（děng）四（sì）種方式。稅收方式（shì）是將收取垃圾費的行為（wéi）依附於一定的稅收中，可分為（wéi）附征於財產稅、營業稅、人口稅等（děng）方式；直接收費方式可（kě）依垃圾重量或體積來征收垃圾費；附征於公用事業收費係統將垃圾（jī）處理費附（fù）征於電（diàn）話、電（diàn）力、煤（méi）氣、自來水或有線電視網中。

我國征收垃圾處理（lǐ）費用的（de）主要方（fāng）式是環衛部門直接上門征（zhēng）收、委托居委會和物業公司或委托供水供電等部門代為收繳。另外也有些較發達地區或配（pèi）套設施（shī）完善的社區將垃圾處（chù）理（lǐ）費附征於水、電（diàn）、煤氣等公共事業性收費。但從收繳情況看（kàn），環衛部門上門征收的收繳率（lǜ）很低，絕（jué）大部分城市（shì）的收（shōu）繳低於五成（chéng），烏魯木齊的收繳情況不足三成（chéng），北京市的收繳率未超過五成，廣州收繳率較高，但（dàn）也未超過70%。加上垃圾處理（lǐ）費用標準較低，即使按現行的征收標準足額征收（shōu），所收繳（jiǎo）的垃圾處理費也僅能補（bǔ）償垃圾處理運營成本的40% 左右，價費機製改革迫在眉睫。